青島日報2021年2月10日星期三第8版
先“上車”，后“補票”，證照齊全卻油煙不斷——
餐飲店油煙擾民到底應該怎么管？
■西海岸新區六合社區一家家常菜館將排煙管道安裝在小區內。
■ 因為不在“餐飲禁設區域目錄”，小區內沒有專用煙道的早餐店證照齊全。
■金日紫都小區7號樓早餐店排煙道直排進小區花壇。
記者探訪
現場一：
擾民飯店證照全 選址不當被關停
2019年6月25日，居民投訴市北區萬科大學里小區有飯店因沒有排煙道，造成油煙擾民。
執法人員現場了解到，萬科大學里小區2號樓南側一樓網點門頭房開有6家餐飲店，其中包括炸雞店、漢堡店等店鋪，產生的油煙擾民嚴重。執法人員調查時發現，被居民投訴的6家餐飲業戶全都辦理了營業執照，也都安裝了油煙凈化器。但2號樓建筑沒有配套專用煙道，屬于選址不當。執法人員對其已下達《責令限期改正通知書》，限期調整經營業態。檢查中發現，2號樓區域屬不具備餐飲營業經營條件，被市北區設定為餐飲業禁設區域。海倫路街道也通知市場監督所，停止對該區域餐飲業工商營業執照辦理。
之后，炸雞店等業戶先后停業轉讓。但其中的堡霸王漢堡店不聽勸阻，仍在繼續經營，造成油煙持續擾民。2019年12月12日，海倫路街道綜合執法中隊對其立案查處，下達《責令限期改正通知書》，該店又逾期未改正。2020年6月29日，執法部門對市北區堡霸王漢堡店下達了責令予以關閉，并罰款2萬元的行政處罰。
2020年8初，該炸雞店當事人繳納了罰款后，向法院提起訴訟。2021年1月，市北區人民法院審理開庭，市北區綜合行政執法局勝訴。
現場二：
油煙擾民被投訴 事后辦出餐飲證
“居民樓下炸油條的早餐店將油煙直接排到小區的花壇里，2020年8月被居民舉報油煙擾民和無證經營，兩個月后，這家早餐店居然辦理了合法證照繼續經營，油煙擾民持續不斷。”家住城陽區金日紫都小區的陳先生（化名）非常不解：明顯沒有配套專用煙道的早餐店，怎么就能辦下餐飲經營證照。
2021年2月5日中午，記者來到中城路555號的金日紫都小區。在陳先生的帶領下，記者在7號樓下看到這家被居民投訴的擾民早餐店。記者留意到，該樓座網點以上15層都是居民樓，一層網點超市櫥窗被間隔成一個食品加工間，櫥窗上寫著“思安早餐”字樣，早餐柜標有“油條、鍋貼、爐包、餡餅”的早餐種類。記者留意到，早餐加工間兩米多高的窗戶玻璃上開洞，架設了一根直徑30多厘米的排煙道，排煙道垂直伸向地面的花壇，周圍花草上有油煙痕跡。
“早餐店只在早晨經營，中午歇業了。”超市工作人員告訴記者，這家早餐店是租賃超市靠窗的空間，獨立經營餐飲。
“早餐店每天早晨5點半至9點加工油條、餡餅等早餐，由于該網點房沒有配套專用煙道，油煙直接排入小區。2020年8月開業后，居民投訴其油煙擾民，綜合執法人員來檢查，發現早餐店還沒有辦理食品經營許可證，就責令其停業。”陳先生說，沒想到時隔兩個月，這家早餐店重新開張，只是將原先的油煙口加裝了一根沖向地面花壇的排煙道，油煙仍然嗆得居民不敢開窗。
“執法人員接到居民投訴再次來檢查時，發現這家早餐店已經辦齊了餐飲證照。根據相關法規，未配套設立專用煙道的商住綜合樓，嚴禁新建產生油煙的餐飲服務項目，這家早餐店是怎么拿到的經營證照？”陳先生對此提出質疑。
話題探討
隨著“放管服”改革和機構調整，經營業戶審批簡化程序，居民樓下中小餐飲業戶的環保審批實施豁免。餐飲業戶可以跳過以往的環保審批，直接到行政審批部門辦理餐飲工商營業執照和食品經營許可證。審批部門根據“禁設區域目錄”審批發證，生態環境部門進行事中事后監管，行政綜合執法部門對餐飲店油煙污染違法實施行政處罰。
然而，餐飲店環評豁免營造的寬松環境，在給經營業戶審批和居民用餐帶來便利的同時，也帶來油煙擾民問題。僅2021年1月，12345政務服務熱線關于油煙擾民的投訴就有1100多條。餐飲業戶審批流程簡化后，出現了審批、監管、執法環節之間的真空區。如何抓緊事前的餐飲證照核發；加強事中的環保監管；嚴格事后的執法處罰？成為亟待解決的問題。
●點題：
審批時“未告知”
開業后“被投訴” ，很無奈！
對于金日紫都小區7號樓的居民來說，沒有配套專用煙道的早餐店在小區內炸油條、餡餅，散發出的油煙讓人無法忍受。可早餐店偏偏能在被投訴后，通過正常程序順利辦出經營證照。“鄰居們舉報早餐店油煙擾民，居然把一個違法業戶投訴成合法店鋪了。”家住金日紫都小區的陳先生一臉無奈。
家住西海岸新區六合社區的徐女士同樣遇到這種沒有專用排煙道，卻“證照齊全”的油煙擾民飯店。“我們6層居民樓，一層網點有一家海鮮燒烤家常菜館，飯店將排煙管道建在小區內側，嚴重影響居民生活。”徐女士找出相關法規，其中都明確規定，居民住宅樓不得經營餐飲店。
其中，《大氣污染防治法》第81條規定：禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓以及商住綜合樓內與居住層相鄰的商業樓層內新建、改建、擴建產生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目。
另外，《青島市餐飲服務業環境污染防治監督管理辦法》第4條規定：餐飲服務業發展以及空間布局規劃應當符合環境功能區和污染防治要求，不得在居民住宅樓新開辦餐飲服務場所。
而因“油煙擾民”被責令關門的餐飲業主林先生（化名），同樣心有不甘。林先生告訴記者，他租下一處居民樓下的網點房，投資50萬元經營韓國料理。因飯店經營區域不在“餐飲禁設區域目錄”內，順利辦理了工商營業執照和食品經營許可證。開業不久，由于居民投訴油煙擾民，執法部門告知經營的樓棟未配備專用煙道，存在選址不當，被責令關閉或調整業態。“我們確實沒有專用煙道，但飯店審批時也沒有部門對此提出異議，順利拿到經營證照裝修開業了，卻被發現油煙排放違規，被責令關門。除了賠上裝修設施費，還受到罰款處理。”林先生說，如果審批時就告訴他這個網點房不能經營韓料店，他會另選店址。
●破題：
源頭審批“不管住”
后期糾紛頻發生！有 “硬傷”！
事實上，作為飯店油煙擾民的具體執法單位，綜合行政執法部門也因餐飲市場準入門檻的降低，在執法過程中出現很多無奈。
市綜合行政執法局工作人員告訴記者，從2018年“放管服”改革取消餐飲業環保前置，到2020年中小餐飲環評審批豁免，餐飲證照可以直接到行政審批部門辦理。如果經營地址不在“餐飲禁設區域目錄”內，就可順利拿到證照開業。
由于各區制定的“餐飲禁設區域目錄”覆蓋面有限，許多不具備經營條件的區域不在目錄內，造成一些存在油煙排放“硬傷”的飯店，卻證照齊全地開業。同時，從2018年11月起，餐飲業污染的執法權由環保部門移交給綜合行政執法局。出現油煙擾民，綜合行政執法部門往往要聘請第三方檢測機構做油煙檢測。確定選址不當責令關閉時，這些“證照齊全”的餐飲業戶很多都不配合，甚至訴至法律。雖然法院會依法判執法部門勝訴，但源頭審批管不住，中間監管管不好，僅僅依靠行政處罰懲戒措施，行政執法和業戶都付出很高成本。
“從環保角度來說，餐飲業屬于污染比較輕微的行業。根據生態環境部的相關法規，2020年青島市已經對餐飲業戶環評審批實施豁免。”市生態環保局工作人員告訴記者，環保執法權移交綜合行政執法局以后，生態環保部門對餐飲業戶的監管職責，主要針對法規制定、條文解釋和數據修訂做好抽查工作。“由于沒有執法權，我們甚至不能對存在問題的業戶提出整改意見。”市生態環保局工作人員說。
記者從市行政審批局了解到，中小餐飲業戶的證照審批，目前全部歸入區市行政審批局，各區自行制定有“餐飲禁設區域目錄”。“餐飲業戶證照審批，目前主要參照‘餐飲禁設區域目錄’，但這個目錄是動態的，有可能現在不在目錄的餐飲禁設區域，會在今后執法時發現問題，被列入‘餐飲禁設區域目錄’。”城陽區行政審批局工作人員告訴記者，存在油煙擾民投訴的金日紫都小區早餐店，目前就不在“餐飲禁設區域目錄”內。
●解題
從嚴把住“審批關”
大數據補齊“禁設區”
“‘放管服’改革簡化審批，是為了城市更好發展。各部門固守法規、做好分內工作，原則上說沒有錯，但僅僅是依法自掃門前雪，是遠遠不夠的。”市政協委員、青島電子學校校長崔西展認為，餐飲業戶環保審批豁免后，環保監管、行政審批、執法處罰的各部門之間出現銜接不良問題，重點應該把好審批入口關。
“各區市‘餐飲禁設區域目錄”不完善，考驗了智慧城市建設水平，包括環保、房產、綜合執法、區市社區在內的數據平臺可以信息共享，利用大數據技術打破信息孤島，建立市級層面的數據平臺，盡快補齊‘餐飲禁設區域目錄’，為審批環節提供精準參考依據。”崔西展說：“說到底，部門協作還是責任擔當問題，審批、監管、執法等部門之間可以形成定期聯席會制度，多部門頂格協調推動流程再造，避免油煙擾民的‘證照齊全’飯店出現。”
“把好審批關口，才能降低后期執法成本。餐飲業準入制度的制定，是加強審批的關鍵，這需要通過頂層設計來達成。”市政協委員、山東中苑律師事務所主任紀斌建議，增強審批入口關的制度建設，為后期執法降低司法成本。
青島市城管局工作人員告訴記者，2020年9月市城管局、市生態環境局、市住建局、市市場監管局、市行政審批局等部門共同印發了《關于建立餐飲業油煙噪聲污染執法協作配合機制的意見》，建立源頭管控機制，旨在嚴把餐飲項目準入關口，避免餐飲業主初期選址不當，后期花大氣力整改現象的發生。
話題辣評
守土有責 還要主動“補臺”
放而不管，必然生亂。不需要辦理環保手續，并不代表環保沒要求。
按照制度設計，餐飲市場準入門檻降低了，不需要環保審批前置。這就像乘坐火車。原來是先檢票，再上車。沒有票，不準上車。現在改成先上車，再檢票。到底有沒有票，只有火車上的查票員檢查時才知道。此時的檢票和查票職責似乎都到了查票員身上。不需要檢票上車了，那么就需要強化事中事后監管，僅靠執法處罰是遠遠不夠的。那么，車站入口的檢票員是否也應該主動參與查票工作？
行政審批部門負責證照核發；生態環保部門負責餐飲業戶的環保監督管理；綜合行政執法部門負責油煙擾民的執法處罰。看似涇渭分明的職責劃分，在實際操作中總會存在部門職責間的真空區。各部門守土有責的同時，應該主動靠前一步主動補臺，填補監管盲區，減少油煙擾民的“證照齊全”飯店出現。
□青島日報/觀海新聞記者 邱 正
