去年10月底，青島啟動了一項極具引領性的改革。

青島高新區、青島藍谷、青島金家嶺金融區、青島軌道交通產業示范區等4個國家級功能區作為試點，率先開展體制機制改革，其核心取向在于市場化、去行政化，探索實踐“管委會+公司”模式。

這是一種重塑性的改革，也是青島改革發展過程中的一件大事。

從一年的改革進展來看，雖然處于新冠肺炎疫情的特殊形勢中，這些試點功能區的改革沒有停頓，進展順利，成效明顯。例如，今年以來，青島藍谷新簽約項目總投資469億元、同比增長108%。今年上半年，金家嶺金融區實際到位資金數量是去年同期的62倍；尤其值得一提的是，這里的項目落地成功率高達70%。

時滿一年，這些數據無疑驗證了此項改革的方向性正確。

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青島為什么要對功能區進行改革？

所謂功能區，一般來說，是按照特定區域資源、區位優勢發展起來的地域空間。它往往跨越了原有的行政區劃，具有要素高度聚集、輻射帶動效應明顯、經濟社會效益顯著等重要屬性，并往往具有鮮明的“城市名片”效應。

從全國范圍來看，自1979年成立中國第一個特殊經濟功能區——深圳經濟特區以來，經濟功能區便已經成為中國體制改革的前沿陣底。在過去40年的發展中，建設、發展經濟技術開發區、高新技術開發區、保稅區和保稅港口等各類特殊經濟功能區，已成為中國區域經濟發展的重要戰略手段。

然而，經濟功能區的進一步發展并非沒有挑戰。長城戰略咨詢的相關研究文章指出，我國經濟功能區的建立往往是自上而下推動的產物，其設立、規劃、生產要素配置、產業組織，甚至后續發展，都嚴重依賴政府的行政權力和各類優惠政策的支持。自上而下的行政管理與自下而上的市場推動之間，仍然很難取得良好的平衡。

為平衡“兩只手”并獲取更大化效益，“市場化導向”逐漸成為國內功能區改革創新的關鍵詞，趨向于更高效、更透明，更符合國際慣例。

例如，去年，國務院就曾發布相關意見，明確國家級經濟技術開發區建設基本原則之一是市場主導、政府引導，并提出積極支持國家級經開區開發建設主體申請IPO上市，經批準可實行聘任制、績效考核制等，支持按市場化原則開展招商、企業入駐服務等。山西、山東、河南等省份近年來也開始在全省相關功能區推行市場化改革。

從青島這座城市當前的發展語境來看，推行功能區改革實際上是青島發展格局之變、思維之變、路徑之變的必然結果。

習近平總書記要求青島打造“一帶一路”國際合作新平臺，把青島作為中國推動更高水平對外開放的宣示地，明確了青島在新時代國家開放戰略中的定位。站在中國新一輪更高水平對外開放最前沿的青島，需要更強大的發展引擎持續“加碼”，也需要更為市場化的發展環境。

功能區是城市中發展資源集聚度最高的地方。而此次開展試點的功能區，無論是青島藍谷、青島金家嶺金融區，還是青島高新區、青島軌道交通產業示范區，它們都代表了青島的“招牌”產業，對全市經濟發展具有鮮明的導向性、基礎性作用，必然要承擔起青島全方位擴大開放、高質量發展的“引擎”功能，成為青島改革開放的“排頭兵”、市場化發展的引領者。

而放眼青島近年來諸多創意十足的突破之舉，無論是以“管委會+公司”的模式搞活功能區體制機制，還是首創性地在16個與市場關聯度高的部門專門設立“市場配置促進處”，抑或是給行業協會、商會專門設置政策發文“戶頭”，其宗旨無一不是為了厘清政府與市場的職責邊界，發揮市場在資源配置中的決定性作用，將青島打造成市場化運作的新高地。

在這樣的背景下，試點改革的功能區首先要基于自身的產業特性和青島的城市定位，使行政管理與市場推動之間，在一定程度上達到有效的平衡。

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如何形成功能區改革的青島特色？

一年前，青島試點功能區改革的第一步，便是打破條條框框，按照“全體起立、重新上崗、擇優選配、統籌安排”原則，在全市范圍內“相馬”“賽馬”，公開選聘4個國家級功能區管委會的主任、副主任，共16名干部。人選來源中，新選聘干部占75%，既有重要經濟職能部門的業務骨干、區市黨政班子成員，又有企業董事長，還有從中央國家機關引進的人才。

一年來，試點功能區快速“瘦身強體”。其中，青島高新區實行“大部制”改革，將原有的22個機構，精簡為經濟發展部等“八部一委”，建立扁平化管理架構，人員數量精簡56%，98%以上為本科學歷。

青島金家嶺金融區則梳理整合業務職能，僅保留1個綜合部門，業務部門占比達到80%，干部平均年齡36歲，從事業務工作的人員占比超過75%。

青島軌道交通產業示范區打破了行政、事業、企業人員的身份界限，碩士博士以上學歷學位人員增加100%。

在內部激勵機制方面，4個功能區紛紛改革考核辦法，注重考核的個性化、精準化，旨在區分真干假干、干好干壞。例如，青島高新區在全國功能區中率先創立了以點數、系數、指標數和權數為重點的三級崗位KPI指標考核體系，使得考核指標可衡量、能定責。

有研究者分析，我國現有經濟功能區的運營管理模式主要有三類：一是完全行政管理模式，二是管委會監督下的公司管理模式，三是完全公司管理模式。基于自身發展階段，以及國家戰略基礎，“管委會+公司”的治理結構成為越來越多的功能區的現實選擇。

功能區不同于行政區，其“主業”并非行政管理，而是基于主導產業定位，實現高質量發展，這是青島此次改革形成的一個重要認知。

例如，改革前，青島高新區代管河套、紅島兩個街道，轄35個社區、近10萬人，大量精力花在棚戶區改造、民生保障等社會事務上，并沒有發揮出國家級高新區應有的制度優勢和創新優勢。青島高新區進行了較徹底地相關職能剝離，其調整力度之大在全國也屬罕見。

其他三個功能區也逐漸樹立起“企業化政府”的理念，淡化“身份”意識和行政管理思維，創新實踐“管委會+公司”模式，推動運營公司高度市場化。

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試點功能區改革成色幾何？

啟動改革以來，青島各試點功能區明確主導產業，在“雙招雙引”、產業集群化發展方面，取得了不錯的成效。

改革后的青島高新區迅速調整主導產業格局，主攻發展新一代信息技術等“3+1”主導產業集群；截至目前，“人工智能+高端裝備制造”產業已累計引進相關項目200多個，醫療醫藥產業鏈已累計引進150余個項目與330余家市場主體，總投資超過140億元。

青島藍谷明確了以海洋技術裝備、生物醫藥、信息產業為主導的“3+3”產業體系，組建6支專業招商隊伍；今年1-8月份，新簽約項目131個，總投資368.4億元，同比分別增長141%和50%。

金家嶺金融區新一屆管委成立以來，確立了建設面向國際的財富管理中心等“四個中心”發展目標，新引進項目138個，內資到位134億人民幣、外資到位1.28億美元，聚量、鼎暉等一批行業領軍企業簽約落地。

青島軌道交通產業示范區重點梳理出了139家市外優質配套企業，目前已引進總投資53億元的中興通高速列車新材料項目、總投資35億元的軌道交通關鍵裝備產業園項目等過億元重點軌道交通配套項目16個。

此外，平臺化思維在這些功能區落地結果，發揮出集聚產業資源的乘法效應青島高新區依托青島以色列“國際客廳”、歐盟創新中心等國際化服務機構，以及騰訊、華為、中關村等重量級雙創載體，搭建“雙招雙引”平臺；其中，中以客廳試運營5個月就簽約優質項目24個，儲備項目30余個。

青島藍谷從招引項目轉為招引平臺，成立青島海洋科技創新創業聯盟，鏈接近300家國內外頂級大學、重量級科研院所、大型企業、行業組織，助力藍谷上半年技術合同交易額達到約1.4億元，較去年同期增長41%。

金家嶺金融區簽約深圳私募基金協會等11個招商平臺，通過南開校友會對接中金資本、穩正資產項目，組建“118”架構的“金融+”聯盟，建立了政企合作、行業協同發展新平臺。 目前，改革已在青島15個功能區推行開來，在更大范圍內放大試點功能區改革的探索成果，在更大范圍內搞活用人機制，力促運營公司改革和主導產業發展，為青島的改革發展提供更多強有力的支點。（作者 |  東方    編輯 | 長亭）

責任編輯：程雪涵