青島正在編制新版國土空間總體規(guī)劃，未來15年，青島將進(jìn)一步“長大”，成為名副其實的灣區(qū)大都市。

1月12日，青島市第十六屆人民代表大會第五次會議開幕，代市長趙豪志向大會作工作報告，在“2021年主要工作安排”部分提出，完成《青島市國土空間總體規(guī)劃（2020-2035年）》，推進(jìn)主城區(qū)擴(kuò)容擴(kuò)能，打造西海岸新區(qū)、即墨、膠州三大主城片區(qū)，加快藍(lán)谷、董家口、姜山、南村四大功能性戰(zhàn)略節(jié)點建設(shè)，推進(jìn)平度、萊西全面躍升，持續(xù)優(yōu)化灣區(qū)大都市空間布局。

從過去的偏居一隅、帶狀發(fā)展，到“市內(nèi)四區(qū)”（市南區(qū)、市北區(qū)、四方區(qū)、李滄區(qū)），再到“1+4”（1，即嶗山區(qū)），再擴(kuò)展到城陽區(qū)，青島主城區(qū)不斷外擴(kuò)，但只能算是“環(huán)灣發(fā)展”，還不是真正意義上的灣區(qū)大都市。

未來，如果西海岸新區(qū)、即墨、膠州成為主城區(qū)，那青島將實現(xiàn)“擁灣發(fā)展”“跨灣發(fā)展”，膠州灣將真正成為青島城市的“內(nèi)湖”，而青島，也將成為名副其實的灣區(qū)大都市，城市能級、集聚力、輻射力都將進(jìn)一步增強(qiáng)。

01

從小漁村到國際大都市，大青島一步步走來

城市是人類發(fā)揮主觀改造自然的結(jié)果，是人類文明的集大成者。

青島是一個年輕的城市，建置不過百年。從海邊的一個小漁村，到今天的國際大都市，青島的變化絕對算得上是翻天覆地。

1891年6月14日，清廷內(nèi)閣明發(fā)上諭，允準(zhǔn)在膠州灣設(shè)防。這被認(rèn)定為青島市建置的開始。

德占時期的青島被稱作膠澳，陸地加上島嶼面積不過500余平方公里，在中國較早開啟了近代化進(jìn)程，一度成為第二大進(jìn)出口城市、全國四大輕工業(yè)中心、金融中心之一、全國五大工業(yè)城市之一。

在新中國成立前，青島是一個“小而美”、十分洋氣的“歐范兒”城市。

1978年，國務(wù)院批準(zhǔn)將煙臺地區(qū)的即墨縣、昌濰地區(qū)的膠南縣及膠縣的大部分劃歸青島市管轄。是時，全市面積共5966平方公里，其中市區(qū)面積244.4平方公里。

1983年，國務(wù)院批復(fù)決定將濰坊地區(qū)的平度縣、煙臺地區(qū)的萊西縣劃歸青島市，青島腹地進(jìn)一步擴(kuò)大，成為擁有6區(qū)6縣共600多萬人口的經(jīng)濟(jì)中心城市，初步形成了今天青島的城市空間格局。

1984年1月，國務(wù)院批準(zhǔn)實施《青島市城市建設(shè)總規(guī)劃》，城市性質(zhì)確定為輕紡工業(yè)、外貿(mào)港口、海洋科研和風(fēng)景旅城市。同年5月，青島市被確定為全國14個進(jìn)一步對外開放的沿海城市之一。1986年，青島市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在國家計劃中實施單列，被賦予相當(dāng)于省一級的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。

短短幾十年間，青島的市域面積擴(kuò)大了數(shù)十倍，但主城區(qū)依然沒有跳出沿膠州灣南北帶狀布局的既有格局，交通擁擠，市民居住空間局促，城市發(fā)展空間受限。

1991年，青島市十屆人大四次會議通過的《青島市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計劃綱要的報告》提出，加快老市區(qū)向東部拓展的步伐，逐步改變南北狹長的帶狀密集型布局。

1992年5月3日，青島市政府做出《關(guān)于加快市區(qū)東部開發(fā)建設(shè)的決定》，這是青島市作出的一項具有戰(zhàn)略意義的重大決策。青島這才開始跳出西部，開始“東進(jìn)”之路。

1995年的青島城市總體規(guī)劃確定，城市總體布局結(jié)構(gòu)以膠州灣東岸為主城，西岸為輔城，環(huán)膠州灣沿線為發(fā)展組團(tuán)，形成“兩點一環(huán)”的發(fā)展態(tài)勢。

2007年，青島市委十屆二次全會提出“環(huán)灣保護(hù)、擁灣發(fā)展”的城市發(fā)展戰(zhàn)略構(gòu)想，青島由此開始了從“環(huán)灣”到“擁灣”的重大跨越。

2012年，青島市第十一次黨代會，“全域統(tǒng)籌、三城聯(lián)動、軸帶展開、生態(tài)間隔、組團(tuán)發(fā)展”的空間發(fā)展戰(zhàn)略首次提出。三城聯(lián)動就是以膠州灣為核心，在膠州灣東岸、西岸、北岸地區(qū)形成功能互補(bǔ)、相互依托、各具特色的三大城區(qū)，形成大青島的核心區(qū)域。

三城聯(lián)動破解了傳統(tǒng)的以東岸城區(qū)為主的單中心城市結(jié)構(gòu)已經(jīng)無法繼續(xù)支撐青島未來的城市群格局發(fā)展的桎梏，變被動為主動，實現(xiàn)真正意義上的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

2016年1月，國務(wù)院批復(fù)《青島市城市總體規(guī)劃（2011—2020年）》，“全域統(tǒng)籌、三城聯(lián)動、軸帶展開、生態(tài)間隔、組團(tuán)發(fā)展”的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略被正式確立。

青島城市空間布局的演變過程，就是青島城市實力一步步發(fā)展壯大的過程。從“環(huán)灣”到“擁灣”，青島徹底擺脫了南北狹長、地域窄小、擁擠飽和、發(fā)展嚴(yán)重受限的發(fā)展瓶頸。

向前一步天地寬。張開雙臂“擁抱”膠州灣的青島，開拓了城市發(fā)展的廣闊空間，迎來全新的發(fā)展局面。

02

灣區(qū)大都市是怎樣的“景”

所謂靠海吃海。青島因海而生，向海而興，但在生產(chǎn)力落后的時代，橫亙在眼前的膠州灣，無疑是阻礙東西兩岸聯(lián)動發(fā)展的“天塹”。

稍微年長一點的青島人一定會記得，當(dāng)年，去一趟薛家島是如何地大費周章：坐車到位于四川路的青島輪渡站，買票，候船，還要經(jīng)歷約40分鐘（快船約20分鐘）的海上顛簸才能到達(dá)對岸。返程時，把上述過程再來一遍。如果運(yùn)氣不佳，遇到糟糕天氣，輪渡停航，那就只能“望洋興嘆”了。

因為大海的阻隔，青島東西兩岸雖然“雞犬之聲相聞”，但因為缺乏快捷交通，往來極不方便，人流、物流循環(huán)不暢，嚴(yán)重阻礙了青島的發(fā)展。而且使得青島在國家物流網(wǎng)絡(luò)體系中，處于“末梢”的尷尬境地，嚴(yán)重影響了青島與外部區(qū)域的聯(lián)通，尤其是與長三角的聯(lián)系。

2011年6月30日，青島膠州灣大橋和青島膠州灣隧道建成通車，結(jié)束了膠州灣兩岸“青黃不接”的歷史。膠州灣東岸與西岸由此進(jìn)入功能互補(bǔ)、相互依托的聯(lián)動發(fā)展階段。

來看看青島市民如今的體驗：駕著愛車，一路向西，從團(tuán)島進(jìn)入膠州灣隧道，就像是穿越時空隧道一般，只需5分鐘（如果不堵車的話），一出隧道就到了黃島，跟去市區(qū)的其他區(qū)域沒什么分別，沒準(zhǔn)兒還更快捷。

通車9年來（截至2020年6月30日），膠州灣隧道累計通行車輛約1.5億輛次，承載近6億人次市民出行，加強(qiáng)了環(huán)膠州灣地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，極大促進(jìn)了青島同城一體化進(jìn)程，同時為山東東部沿海增添了一條大動脈，為膠東經(jīng)濟(jì)圈一體化提供了強(qiáng)力支撐。

今年的青島市政府工作報告提出，打造西海岸新區(qū)、即墨、膠州三大主城片區(qū)，也是順理成章的事。

2019年，青島西海岸新區(qū)GDP達(dá)到3554億元、財政收入268億元、土地面積2128平方公里、人口約為161萬，分別占青島的三成、五分之一、近五分之一和六分之一。西海岸新區(qū)綜合實力在19個國家級新區(qū)中位列前三強(qiáng)，在全省137個縣市區(qū)中位居首位。今天的青島西海岸新區(qū)，高樓林立，環(huán)境優(yōu)美，人氣越來越旺，與東岸主城區(qū)已經(jīng)沒有太大的分別。

在行政區(qū)劃上，即墨與青島幾經(jīng)“分分合合”。1989年，即墨撤縣建市，成為青島的近郊市。2017年撤市設(shè)區(qū)，從青島的郊區(qū)變成市區(qū)。2019年，即墨區(qū)土地面積1921平方公里，常住人口為125萬人，GDP達(dá)到1201億元，財政收入112億元，各項排名都非常靠前。即墨的定位很清晰，那就是打造支撐青島未來可持續(xù)發(fā)展的重要一極，正通過規(guī)劃引領(lǐng)和交通融合積極對接青島，積極實現(xiàn)與青島的同城化。

膠州市還未劃區(qū)（官方消息稱，正依照法定程序積極推進(jìn)），目前是青島的一個郊區(qū)。2019年，膠州市土地面積1324平方公里，常住人口91萬人，GDP為1148億元，財政收入101億元。躋身縣域經(jīng)濟(jì)與縣域綜合發(fā)展全國十強(qiáng)。

這三個區(qū)市的土地面積、GDP約為青島的一半，常住人口和財政收入約占青島的四成，在青島的地位舉足輕重，這三個區(qū)市發(fā)展好了，青島就發(fā)展好了。

將這三個區(qū)市納入青島主城區(qū)，既是三區(qū)市進(jìn)一步發(fā)展壯大的需要，也是青島進(jìn)一步擴(kuò)大城區(qū)規(guī)模，提升城市資源集聚力、配置力、輻射力的重要舉措。

按照《青島市城市總體規(guī)劃（2011-2020年）》，青島中心城區(qū)城市建設(shè)用地面積為660平方公里，包括東岸城區(qū)、北岸城區(qū)和西岸城區(qū)，其中，東岸城區(qū)為市南區(qū)、市北區(qū)、李滄區(qū)和嶗山區(qū)（嶗山風(fēng)景區(qū)除外），北岸城區(qū)為城陽區(qū)（含高新區(qū)），西岸城區(qū)是國家批復(fù)的青島西海岸新區(qū)的核心區(qū)域。

如果三區(qū)市納入主城區(qū)，青島主城區(qū)規(guī)模將大幅擴(kuò)大。根據(jù)住建部近日發(fā)布的《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，2019年，青島城區(qū)常住人口達(dá)到529.48萬人，建成區(qū)面積達(dá)到758.16平方公里。隨著主城區(qū)的擴(kuò)容，青島將迎來新一輪城市建設(shè)擴(kuò)張期，建成區(qū)面積和城區(qū)常住人口都將得到一個大的提升，在全國的競爭力將進(jìn)一步增強(qiáng)。

03

從“攤大餅”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵式”發(fā)展

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展,相輔相成，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的強(qiáng)大引擎，但絕不能停留在簡單的城鎮(zhèn)人口比例增加，尤其是土地面積的擴(kuò)張上。

按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%左右的時候，城鎮(zhèn)化就進(jìn)入加速階段，達(dá)到60%左右的時候大概率會進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展的中后期階段。我國城鎮(zhèn)化率從上個世紀(jì)90年代初期的26%左右提高到目前的常住人口城鎮(zhèn)化率60%，年均提高了1.24個百分點，是城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展階段。

接下來無論是從一般規(guī)律來判斷，還是從未來基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的遠(yuǎn)景目標(biāo)來看，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢正處于由加速階段向平穩(wěn)發(fā)展的中后期階段過渡，城鎮(zhèn)化率的提高速度勢必會下降。

“十四五”時期，“攤大餅式”的城市發(fā)展模式已難以為繼，亟須探索出一條具有中國特色的城市更新之路，努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、人文等效益融合共贏。

首先要避免一個傾向，那就是重視土地的城鎮(zhèn)化，而忽視人的城鎮(zhèn)化。近年來，青島城區(qū)規(guī)模快速擴(kuò)張，“大青島”雛形初顯。但人的城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于土地的城鎮(zhèn)化速度。近十年來，青島的城區(qū)人口密度從2010年的0.98萬人/平方公里，下滑到2019年的0.7萬人/平方公里，降幅高達(dá)29%；在全國城區(qū)常住人口規(guī)模前50強(qiáng)城市中，位列倒數(shù)第2位。

城市的誕生與成長很大一個動因就是為了實現(xiàn)更經(jīng)濟(jì)，更集約的發(fā)展。人口低密度必然導(dǎo)致人均建設(shè)運(yùn)行成本的居高不下，導(dǎo)致城市空間資源和公共設(shè)施的閑置。

與全國其他城市相比，青島城鎮(zhèn)化還面臨著一系列共性或者個性的問題，急需破解：城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)張過快，土地投資強(qiáng)度和產(chǎn)出效率明顯偏低；中心城區(qū)內(nèi)部的公共服務(wù)設(shè)施過度集中在南部濱海地區(qū)，南北差距、東西差距較大；城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置仍存在制度性障礙，城鄉(xiāng)分割的土地、財政、社會保障、行政管理等體制障礙仍未完全破除，制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

面向“十四五”，青島應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)擴(kuò)大城市規(guī)模的同時，加快推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，走“內(nèi)涵式”發(fā)展道路，堅持全域綠色化、城鄉(xiāng)融合化、就地市民化“三化同步”，建成人產(chǎn)城深度融合的典范城市；更加注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量，進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)單位土地產(chǎn)出率，提高勞動生產(chǎn)率和居民收入，提高公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的供給能力，讓城鎮(zhèn)化不僅“看得見”，還“感受得到”。

作者 | 沈默

責(zé)任編輯：王鳳一