青島日?qǐng)?bào)2022年1月12日7版配建停車位改成商鋪、住房屬于違法行為，查處后卻遭遇整改難——
車庫(kù)“變身”門面房該如何叫停
隨著私家車保有量不斷增加，城市公共停車資源越來越稀缺。為解決停車難問題，我市制定的公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)提出了明確要求：新建住宅小區(qū)按比例規(guī)劃配建停車位。但是，屬于稀缺資源的配建停車位卻被部分業(yè)主挪為他用，或裝修用于自住、出租，或改建成商鋪從事經(jīng)營(yíng)，甚至經(jīng)過審批獲得了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，由此對(duì)房屋安全、小區(qū)秩序、鄰里關(guān)系等都帶來不利影響。由于對(duì)改變配建車位用途行為的查處涉及的管理部門多、法規(guī)操作有局限性，導(dǎo)致整改或禁止此類違法行為存在難度。
現(xiàn)狀
車庫(kù)挪為他用 商鋪“鳩占鵲巢”
“小區(qū)樓下規(guī)劃配建的車庫(kù)被當(dāng)作商鋪從事經(jīng)營(yíng)，而消防通道上卻停上了車。盡管近幾年居民多次投訴，車庫(kù)改商鋪的情況卻越來越多。”談到小區(qū)停車位被挪用的問題，家住萬科魅力之城小區(qū)的蘇先生（化名）有一肚子話要說。“執(zhí)法人員來查處時(shí)，發(fā)現(xiàn)一些將車庫(kù)作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的店鋪已經(jīng)辦理了營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而沒有營(yíng)業(yè)執(zhí)照的店鋪在執(zhí)法人員走后仍在照常經(jīng)營(yíng)。”蘇先生對(duì)此很不解。
■萬科魅力之城小區(qū)配建車庫(kù)成為商鋪，車輛在小區(qū)內(nèi)亂停。
日前，記者在城陽(yáng)區(qū)興陽(yáng)路的萬科魅力之城小區(qū)看到，該小區(qū)是擁有40多棟居民樓的大型新建小區(qū)，由于停車位不夠用，小區(qū)內(nèi)的消防通道上隨處可見亂停車輛。居民樓前空地規(guī)劃有停車位，部分居民樓一層還配建了車庫(kù)，但許多車庫(kù)已經(jīng)成為正在對(duì)外經(jīng)營(yíng)的服裝店、咖啡屋、食品店、房產(chǎn)中介等門頭房。
■萬科魅力之城小區(qū)挪用車庫(kù)從事經(jīng)營(yíng)的店鋪門邊還有“車庫(kù)門前禁止停車”的牌子。
在40號(hào)樓下，原有8個(gè)車庫(kù)中，只有3個(gè)還保持車庫(kù)的外觀，其他5個(gè)車庫(kù)中，1個(gè)換成了住家房門，4個(gè)被改成了小百貨、咖啡屋、菜鳥驛站等商鋪。樓前停車位停滿車輛，一些無處停放的私家車則隨意停在路邊。在15號(hào)樓下，4個(gè)車庫(kù)被改為經(jīng)營(yíng)服裝、水果的店鋪，一家店鋪門口的墻上還有“車庫(kù)門前禁止停車”的牌子。在17號(hào)樓下一經(jīng)營(yíng)食品的車庫(kù)內(nèi)，醒目位置掛著《個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照》。“沒有營(yíng)業(yè)執(zhí)照也沒關(guān)系，只要沒人舉報(bào)就沒人管。有時(shí)候有部門來檢查，只是口頭提出整改要求，不會(huì)讓你強(qiáng)行關(guān)門。”一店主有些有恃無恐。
“車庫(kù)改作他用影響房屋安全，還會(huì)影響鄰里和諧。”一名居民說，部分業(yè)主為將車庫(kù)改成店鋪會(huì)私自改造，開槽拉線、開設(shè)門窗等，破壞房屋結(jié)構(gòu)，存在安全隱患。同時(shí)，車庫(kù)改成商鋪或住房，不但加劇小區(qū)停車難，有些商鋪在小區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)還會(huì)出現(xiàn)占路、噪聲擾民的情況，引發(fā)鄰里糾紛。
規(guī)劃配建停車位被挪用的現(xiàn)象絕非個(gè)案。在市南區(qū)的天山公寓小區(qū)，規(guī)劃配建的停車位被改建成“套房”用于居住。
■天山公寓小區(qū)停車位被改建成“套房”用于居住。
近日，記者根據(jù)市民投訴來到安慶路15號(hào)的天山公寓小區(qū)，小區(qū)內(nèi)橫七豎八停了許多私家車。記者看到，小區(qū)2號(hào)樓一層是停車場(chǎng)，規(guī)劃有10多個(gè)停車位，其中有6個(gè)停車位被磚墻壘起來，并安裝了房門，這樣，每?jī)蓚€(gè)車位就成為一套面積約40平方米的住房。記者敲開一扇房門，看到里面廚衛(wèi)、家具齊全，儼然就是一個(gè)配套齊全的套房。記者轉(zhuǎn)到停車場(chǎng)南側(cè)，車位南側(cè)的墻上裝了塑鋼窗，還有私自搭建的陽(yáng)臺(tái)和圈占的花園。
■天山公寓小區(qū)停車位改建的“套房”還搭建了陽(yáng)臺(tái)。
“小區(qū)停車位不夠用，有人卻將配建車位改成住房，2011年就有執(zhí)法部門來查處，至今沒有任何改變。”一位居民告訴記者，個(gè)別居民買下相連的兩個(gè)車位，改成住房自住或出租，而小區(qū)里的很多車還沒有車位停放。
記者查詢2011年的媒體報(bào)道發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法人員曾到天山公寓小區(qū)進(jìn)行查處，要求將車位改成住房的業(yè)主配合調(diào)查。媒體當(dāng)時(shí)配發(fā)照片中的停車位“套房”與現(xiàn)在相比沒有改變。
探因
缺乏強(qiáng)制手段 被疑“以罰代管”
新建小區(qū)配建停車位有法可依，被挪為他用后卻難見整改，甚至還能順利辦下營(yíng)業(yè)執(zhí)照，堂而皇之地開店經(jīng)營(yíng)。記者先后致電我市規(guī)劃、行政審批、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法等部門，就此問題深入調(diào)查。
“住宅區(qū)按比例配建停車位是國(guó)家住建部門的要求，也是青島市的規(guī)定。”市自然資源和規(guī)劃局工作人員告訴記者，《青島市市區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)劃導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》）詳細(xì)規(guī)定了新建住宅小區(qū)停車位的配套標(biāo)準(zhǔn)。《導(dǎo)則》規(guī)定，住宅區(qū)規(guī)劃配建的停車位包括開放式停車位和封閉車庫(kù)，根據(jù)住宅類型區(qū)域不同，每戶配建1至1.5個(gè)車位。“規(guī)劃配建的停車位用途就是停車，但規(guī)劃部門只負(fù)責(zé)規(guī)劃，使用過程中出現(xiàn)的改變使用性質(zhì)問題，全部由城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)。”工作人員告訴記者，自2005年起，規(guī)劃執(zhí)法職能已全部劃入綜合行政執(zhí)法部門。
“配建車位改變使用性質(zhì)，無論是用于居住還是從事經(jīng)營(yíng)都是違法的，但在相關(guān)法規(guī)中，對(duì)此沒有強(qiáng)制措施，違法行為被查處后很難整改。”市綜合行政執(zhí)法局相關(guān)部門負(fù)責(zé)人介紹說，將小區(qū)配建停車位挪為他用屬于改變房屋使用性質(zhì)的違法行為，執(zhí)法責(zé)任主體是在綜合行政執(zhí)法部門。但在具體執(zhí)法過程中，僅靠單一部門執(zhí)法，往往會(huì)落入“以罰代管”的尷尬境地。
市綜合行政執(zhí)法局相關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴記者，綜合行政執(zhí)法部門雖然對(duì)挪用配建停車位有執(zhí)法權(quán)，但對(duì)違法行為沒有認(rèn)定權(quán)。挪用配建停車位的業(yè)主往往會(huì)對(duì)停車位進(jìn)行私自改造，從外觀很難判斷停車位的具體規(guī)劃情況。接到市民舉報(bào)后，執(zhí)法人員需要規(guī)劃部門配合，才能確認(rèn)違法事實(shí)。根據(jù)《青島市城市規(guī)劃條例》第41條規(guī)定：擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證核準(zhǔn)的建筑物使用性質(zhì)的，由規(guī)劃行政主管部門責(zé)令改正，并按改變使用性質(zhì)的建筑面積每平方米處200元以上、1000元以下的罰款。
“我們的執(zhí)法到罰款這一步就無法向下推進(jìn)了。”市綜合行政執(zhí)法局相關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴記者。對(duì)違法建筑除了行政處罰，還可以實(shí)施強(qiáng)制拆除，但對(duì)于挪用配建停車位的情況卻沒有這樣的強(qiáng)制措施。執(zhí)法部門即便對(duì)違法業(yè)主給予了行政處罰，最終結(jié)果也只能是要求違法業(yè)主自行改正挪用停車位行為。“我們?cè)?jīng)嘗試到法院申請(qǐng)對(duì)不整改的當(dāng)事人實(shí)施強(qiáng)制措施，但法院認(rèn)為沒有實(shí)施強(qiáng)制措施的標(biāo)的物，而不能立案。”該部門負(fù)責(zé)人無奈地說，對(duì)挪用配建停車位行為查處之后仍不見整改，讓許多市民誤以為執(zhí)法部門是“以罰代管”。而對(duì)已經(jīng)取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的“停車位商鋪”，綜合行政執(zhí)法部門更是力不從心。
“2018年前后，青島市對(duì)個(gè)體工商業(yè)戶實(shí)行住所承諾制，申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的業(yè)戶只要自己填報(bào)經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)，無需提供房產(chǎn)證明。很多業(yè)戶將停車位謊報(bào)為網(wǎng)點(diǎn)房，致使有的業(yè)戶將停車位作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所辦理了營(yíng)業(yè)執(zhí)照。”市行政審批服務(wù)局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，他們從市民投訴中發(fā)現(xiàn)了這種情況，從2021年下半年開始，就要求申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的個(gè)體工商業(yè)戶必須提供房產(chǎn)登記材料，但其中仍有“漏洞”：房產(chǎn)登記部門發(fā)放的不動(dòng)產(chǎn)證明中，有時(shí)將車庫(kù)的性質(zhì)標(biāo)注為“其他”。“法規(guī)中有禁止停車位從事店鋪經(jīng)營(yíng)的規(guī)定，卻沒有對(duì)‘其他’性質(zhì)房屋的禁止規(guī)定。法無禁止即可為。一些無法進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)的業(yè)戶，我們只能審批通過。”該負(fù)責(zé)人說，對(duì)違反住所承諾制的業(yè)戶，必須由市場(chǎng)監(jiān)管和綜合行政執(zhí)法部門查處后，審批局才能撤銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
而市市場(chǎng)監(jiān)督管理局相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，依據(jù)相關(guān)法規(guī)，無照經(jīng)營(yíng)由市場(chǎng)監(jiān)管部門予以查處，而違反住所承諾制卻辦理了營(yíng)業(yè)執(zhí)照的業(yè)戶，按照分工負(fù)責(zé)，應(yīng)由審批局處理。
建議
流程再造打通壁壘 數(shù)據(jù)互動(dòng)源頭治理
公開資料顯示，上海市2013年實(shí)施的《上海市停車場(chǎng)（庫(kù)）管理辦法》中規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得擅自將專用停車場(chǎng)（庫(kù)）挪作他用；改變停車場(chǎng)（庫(kù)）使用性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、區(qū)規(guī)劃資源行政管理部門會(huì)同市、區(qū)交通行政主管部門和公安交通管理部門批準(zhǔn)。而針對(duì)改變停車場(chǎng)（庫(kù)）使用性質(zhì)行為的執(zhí)法行動(dòng)，上海市規(guī)定，由交通委、城管局、公安局、房管局、規(guī)劃資源局等多部門組成聯(lián)合小組現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法。
“青島借鑒外地經(jīng)驗(yàn)完善立法是一方面，另一方面還應(yīng)該從源頭治理，不能等到有問題的‘孩子’出生了，再去想辦法補(bǔ)救。”市政協(xié)委員薛月海認(rèn)為，簡(jiǎn)化審批程序是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的大勢(shì)所趨，住所承諾制確實(shí)給個(gè)體工商戶的審批提供了便利，但隨之而來的謊報(bào)、瞞報(bào)也給后期治理帶來許多“后遺癥”。薛月海建議，政府部門應(yīng)該充分利用大數(shù)據(jù)，在審批時(shí)讓數(shù)據(jù)多跑路。比如，房管部門完善房屋登記信息，住建部門完善規(guī)劃驗(yàn)收信息，通過部門間的大數(shù)據(jù)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上“一鍵核驗(yàn)”。
“看似是配建停車位挪用問題，實(shí)則是城市治理中普遍存在的‘九龍治水’流程再造問題。”市政協(xié)委員、山東正航律師事務(wù)所主任李秋航表示，治理配建停車位挪用現(xiàn)象涉及多部門協(xié)作，問題難解決的根源是橫向流程再造所應(yīng)該打通的部門壁壘。“部門間的壁壘沒打通，就會(huì)產(chǎn)生每個(gè)相關(guān)部門都在盡職盡責(zé)，看似都沒有問題，但最終治理效果卻有限的結(jié)果。”李秋航建議，通過部門間的橫向流程再造，加強(qiáng)規(guī)劃、審批、市場(chǎng)監(jiān)管、行政執(zhí)法等部門之間的數(shù)據(jù)互通、行政協(xié)作，從源頭上杜絕配建停車位成為合法經(jīng)營(yíng)戶的問題。
針對(duì)目前存在的車位被挪用卻難整改的情況，治理可否另辟蹊徑？“從物權(quán)法的角度來看，業(yè)主使用自己購(gòu)買的車庫(kù)從事經(jīng)營(yíng)，市場(chǎng)監(jiān)管部門只能從是否存在經(jīng)營(yíng)違法的方面予以查處，在沒有搭建違法建筑的情況下，行政綜合執(zhí)法很難對(duì)其作出強(qiáng)制措施。”李秋航建議，執(zhí)法部門可以從另一個(gè)角度督促違法業(yè)主騰出被挪用的停車位。比如加強(qiáng)對(duì)亂停車行為的處罰，或者通過物業(yè)公司禁止改變停車位用途的業(yè)主車輛進(jìn)入小區(qū)等。同樣，薛月海也認(rèn)為，執(zhí)法部門可以和物業(yè)管理部門聯(lián)手，對(duì)改為住宅的車位（庫(kù)）停水停電，督促違法業(yè)戶將配建車位恢復(fù)原有用途。
市綜合行政執(zhí)法局規(guī)劃執(zhí)法大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng)劉少斌認(rèn)為，對(duì)謊報(bào)住址獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照的車庫(kù)商鋪，行政審批部門應(yīng)該在執(zhí)照到期后不予延期。同時(shí)，他表示，綜合行政執(zhí)法部門將嘗試與物業(yè)管理單位聯(lián)動(dòng)，排查改變停車位用途卻仍在小區(qū)內(nèi)停放車輛的業(yè)主，通過禁止其車輛進(jìn)入小區(qū)停車的措施，迫使其恢復(fù)車位原有用途。
